李河君：全球光伏的拼图
这样一个权力巨大的执法机构，应否加以监督自不待言，关键是如何进行监督？其监督机制何在？中共中央决定虽指示要强化对监察委员会自身的监督制约，但没有说明监督主体是谁（即谁来监督）。
即使是告知另行起诉，相对人认为也是在踢皮球，增加当事人的诉累。考虑到行政行为有可能对相对人的合法权益造成损害，关联行政行为的违法性继承也不应当被完全否定。
(2)形式性审查，采取低于对被诉行政行为的合法性审查标准。作者简介：夏新华，湖南师范大学法学院教授。法的安定性追求相对的稳定与封闭，以实现行政过程中局部性、阶段性的法秩序稳定。法院认为：规划验收是被诉行政行为的必要条件，在本案中规划许可符合证据的证明标准。基于此，笔者认为无论关联行政行为是否具有可争讼性，关联行政行为的违法性继承都应当存在，这不仅是因为关联行政行为与后续行政行为的逻辑联系，而且还在于法院的司法性，可以对行政机关的行政行为起到必要的监督和限制，更在于这是对行政相对人合法权益的有利保障。
最后，法律对特殊性事项的行政行为直接规定了存在违法性继承，法院进行审查时径行依据法律规定进行审查。有的行政机关作出行政行为需要其他机关的批准，有的关联行政行为甚至是后续行政行为的依据。[16]郑春燕：《论城乡规划的司法审查路径——以涉及城乡规划案件的司法裁判文书为例》，载《中外法学》2013年第4期。
二、关联行政行为违法性继承司法审查的价值冲突与理论选择 (一)实质正义与法的安定性之价值冲突 在传统行政法理中，行政行为的效力支撑着行政秩序和法治秩序。但是司法裁判在应对行政领域的问题时往往有诸多限制，有时并不能有效适用，如若对关联行政行为采取实质性审查，法院则会陷入极其尴尬的局面，故而法院只得进行形式性审查。因此在我国对关联行政行为缺乏充分救济的情况下，不宜直接否定关联行政行为的违法性继承。法院认为采取适度审查的方式以保持司法权应有的谦抑性，法院在具体的审理过程中采用了两步走的审理模式。
这种限制条件的基础是不能以关联行政行为存在违法情况、未被确认违法或撤销为由推定后续行政行为合法有效，从而对后续行政行为的合法性审查产生障碍。其三，关联行政行为在法律效果上具有一定的影响，即前行为的产生对后行为有一定的影响，在某种程度上，后行为以前行为为依据或前提。
其次，关联行政行为无单独法律效果，在对后续行政行为进行审查时以对关联行政行为的合法性审查要件为基础，不直接对关联行政行为的合法性做整体评价。在李怡等诉上海市城市规划局一案中，[6]法院在审理过程中就是将关联行政行为作为证据来进行审理。该案法院最后做出的判决理由即是对此证据不予认可，因此被诉行政行为因为主要证据不足而被撤销。行政行为的公定力和确定力理论具有重要价值，我们必须对其严格维护和进行有效保障，唯有如此，行政行为的目的才能有效实现。
既然关联行政行为不能作为合法有效的证据，后续行政行为得不到合法有效的证据支持，那么后续行政行为合法性问题就迎刃而解。(二)行政行为公定力与违法性继承之冲突 公定力指的是行政行为一经做出，非经有权机关依法认定无效或予以撤销，任何国家机关、社会组织或公民个人都应尊重和服从，并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。拆迁许可证存在违法，则拆迁裁决的合法性也存在问题。[17]赵峰：《续发型行政行为的司法审查规则——兼论行政行为的违法性继承》，载《人民司法》2014年第11期。
其次，关联行政行为与后续行政行为存在逻辑上的关联性，对后续行政行为进行合法性审查需要以审查关联行政行为的合法性为基础，否则后续行政行为的审查无法继续。(3)不符合作为证据三性的要求。
二审法院维持了一审法院的判决，其理由是被诉拆迁行政裁决相关的拆迁行政许可行为现行有效，亦不存在重大明显的违法而导致该证据不具备合法性的情况。笔者认为关联行政行为具有以下特征：其一，关联行政行为与后续行政行为存在着程序上的先后关系。
[3]中国人民大学法学院王贵松副教授、北京市社会科学院法学所成协中博士等均用先行行为的概念。在河南省光山县一起行政案件中，法院认为关联行政行为一经作出即具有公定力和确定力，即使该行为违法但没有被确认违法并予以撤销前，公定力依然还在。在行政相对人看来，关联行政行为违法，则以关联行政行为为依据而作出的后续行政行为必然违法，法院理应认定违法而加以撤销，但是法院却拒绝对关联行政行为作出审查，认为不属于本案审理范围而驳回起诉，这是对行政机关的的违法行政行为的忽视，从而会降低法院的服判息讼率及司法的公信力。首先，法院基于司法的自主性可对关联行政行为予以审查，只有对关联行政行为进行全面审查，才能更好地审查后续行政行为的合法性，才能更好地给相对人一个合情合理的答案。有时关联行政行为并无单独的法律效果，如果关联行政行为是一般违法，除非关联行为与后续行为以实现同一个法律效果为目的而互相结合，[17]否则不支持对关联行政行为进行合法性审查。(1)保护行政相对人合法权益优先。
[11]如果最后的行政行为自身无论是从程序上还是实质上都没有瑕疵，只是该行政行为所依据的关联行政行为存在违法性问题。因为关联行政行为与被诉后续行政行为具有密切的关联性，其对后续行政行为必将产生一定程度的影响，在后续行政行为缺乏证据支持时，对关联行政行为的违法性进行适当的审查，以关联行政行为的违法性来作为审查后续行政行为的证据，证据的三性存在问题，则以此来否定后续行政行为的合法性，这为后续行政行为的审查提供了便利。
(三)关联行政行为违法性继承与可争讼性之冲突 关联行政行为的违法性继承与其可争讼性息息相关。那么何者为关联行政行为？关联行政行为与后续行政行为之间是否具有违法性继承？如何对关联行政行为进行准确界定，如何认定关联行政行为与后续行政行为之间是否具有违法性继承，在行政法理论对此研究不足而法无明文规定的情况下，怎样对当事人的诉求进行有效的回应是法院审判中亟待解决的难题。
[4][2013]浙杭行终字第316号行政判决书。所以关联行政行为不仅仅是时间上或者程序上的先后关系，最为重要的是在表达的法律效果上具有极强的关联性，这是先行行政行为与前置行政行为概念所无法替代的。
法院在对后续行政行为进行合法性审查时，如果发现其与关联行政行为合法性审查对象相同，自然可以突破行政行为的公定力与确定力理论。笔者从法的安定性角度出发，权衡了行政行为的公定力、确定力与公民权利的维护与救济，认为关联行政行为的违法性继承应予肯定，并对关联行政行为的违法性继承的司法审查提出了四个对应的规则以供参考。行政行为的效力直接关系行政执法与守法这两个环节，如果没有行政效力，这两个环节无法得到保障。对其作为证据的关联性、真实性与合法性进行全面审查。
复次，关联行政行为与后续行政行为合法性审查对象相同，但是行政相对人直接起诉后续行政行为，并要求审查二者之间相同对象的，法院可不考量关联行政行为公定力对审查的约束，应当直接对其进行审查。二审法院认为关联行政行为一经做出即具有公定力和确定力，非因重大明显违法，其对后续行为具备一定的拘束力，无论是行政机关还是法院都应当予以尊重，在对后续行为审查时不得再对先行行为的合法性予以审查。
在重庆天盛金属制造有限公司诉重庆财政局行政处罚一案中，[10]法院则采取了形式审。[7]赵峰：《续发型行政行为的司法审查规则——兼论行政行为的违法性继承》，载《人民司法》2014年第11期。
[7]这无异于否认了关联行政行为与被诉行政行为在客观效果上的关联性，对行政相对人权益不能进行有效保障，增加了行政相对人的诉讼成本，徒增诉累，同时也是对司法资源的浪费。(3)不属于审查范围，另行起诉。
二审法院并没有认可这一观点，也未对拆迁许可这一关联行政行为的合法性进行审查。尽管关联行政行为可能在另案审理的过程中得到了较为全面的审查并被认定违法，但行政相对人在前一个诉讼中获得关联行政行为违法的救济后，后续行政行为并不能被直接认定为违法，法院继续审理后续行政行为时不会直接以关联行政行为违法而直接认定后续行政行为的违法性。面对多种多样的行政行为，有的关联行政行为又不在上述三个条件的范围内，而这类行政行为对相对人的权益又影响极大，又容易导致对相对人权益的侵犯，需要加以特殊保护，因此可基于对相对人权益的保护出发，由法律直接规定这类关联行政行为具有违法性继承。虽然在此只提出了四个关联行政行为违法性继承的司法审查规则，但笔者认为对于相对人来说已能够获得较为充分的权利救济。
因此关联行政行为可被定义为：由其他行政机关在被诉行政行为之前作出的，与被诉行政行为有主观或客观上的关联性，为实现与被诉行政行为相同的法律效果为目的行政行为。结语 行政行为违法性在国内行政法学研究中尚在起步阶段，没有获得广泛认同与肯定，然而实践中的案例却给我国各级法院的审理提出了挑战。
即使是告知另行起诉，相对人认为也是在踢皮球，增加当事人的诉累。考虑到行政行为有可能对相对人的合法权益造成损害，关联行政行为的违法性继承也不应当被完全否定。
(2)形式性审查，采取低于对被诉行政行为的合法性审查标准。作者简介：夏新华，湖南师范大学法学院教授。